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    實施食安社會共治 企業重任在肩
    來源:中國安全食品網 2022/10/13 11:59:45

    中山大學法學院教授 高秦偉

      近年來,我國食品安全形勢持續向好。然而,因食品安全風險點多、監管難度大,當前的食品安全工作依然面臨諸多困難與挑戰。不可否認,在巨大利益的驅動下,許多企業的不法行為屢禁不止。以今年央視“3·15晚會”曝光的“土坑酸菜”事件為例,涉事企業此前就曾因違反食品安全法,被當地市場監督管理部門行政處罰。那么,為什么已有“前科”的企業依然繼續違法生產?食品安全監管方式如何能夠創新和完善?如何進一步明確企業食品安全管理人員及其職責?基于這些問題,2022年9月,國家市場監督管理總局頒布和實施《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》,目的在于落實食品安全法的相關要求(第33、44條對食品生產經營企業配備食品安全管理人員作出的要求),從制度上督促企業落實食品安全主體責任,確保出了問題后找得到人、查得清事,切實建立健全食品安全責任制,提升風險防控能力,為公眾提供飲食健康的良好環境。

    企業要為食品安全社會共治貢獻力量

      我國近10余年來一直在完善食品安全監管體制,從健全立法到組建權威的監管機構,從嚴刑峻法、提高威懾到發揮多方主體作用、實現社會共治格局,漸次形成了統一領導、分工負責、分級管理的監管體制。其中,對不法行為的行政處罰發揮了重要作用。

      與2009年舊法相比,2015年修訂的食品安全法明顯加大了對違法行為的處罰力度,如舊法規定“違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處二千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款?!倍路▌t規定:“違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?!边@一思路在理論上被稱為威懾模式,即食品安全違法行為給公眾帶來嚴重損害,除懲治違法者外,對于潛在的違法者實施阻嚇、避免危害,亦是行政監管的目標。

      2015年修訂的食品安全法明確了食品安全工作要堅持“預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”的原則,其中,“社會共治”的提出體現了食品安全治理理念的重大轉變。之所以提出這一重要的理念,原因在于食品安全社會共治有助于解決政府監管資源的有限性,能夠發揮和利用多元主體的力量,彌補政府、市場的雙重失靈。同時,食品安全社會共治不僅是治理理念的問題,要求將平等協商、理性溝通、相互信任、信息公開、評估完善等原則加以深入貫徹之外,尚需改革監管體制,對此,機制性的建構不可或缺?!镀髽I落實食品安全主體責任監督管理規定》的制定就是這種機制性建構的體現。該規定共22條,制定的主要思路在于依據企業自身的能力,明確企業主要負責人、食品安全總監、食品安全員等關鍵崗位人員的職責(食品安全總監和食品安全員可以為專職或兼職人員),通過建立健全日、周、月常態化工作機制,壓實每個人的責任,形成食品安全統一負責、分層落實的責任體系,確保實現企業參與食品安全社會共治,形成市場終端見效的良好效果。

    企業主體責任法治化的探索與發展

      一般而言,食品安全社會共治中主體包括了政府、企業與第三方監管力量。這也意味著需要不斷增強企業自我監管的意識,持續優化自上而下的政府監管方式,培育第三方組織繼續加強自下而上的監管力量。作為食品生產經營主體,企業是食品安全的責任者,食品企業的自我監管在于通過內部控制系統,包括對生產相關技術的改進和監測,從而確保食品安全。但僅僅強調自我監管,而不將之落實為明確的要求以及確立責任追究,企業主體責任往往會流于形式。為此,結合中國國情,《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》依據食品安全法的相關規定,將之明確化并法治化。

      從內容來看,《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》共包括五個方面的內容:一是明確了制定目的、適用范圍、總體要求、責任體系、設置原則等總體要求;二是明確細化了食品安全總監、食品安全員等食品安全管理人員的任職要求和具體職責任務等;三是明確了日管控、周排查、月調度等食品安全總監、食品安全員日常履職的工作機制和具體要求;四是明確企業和食品安全管理人員在履行責任方面的具體措施和培訓、考核等方面的管理要求;五是明確了違法情形及處罰到人等相關法律責任。相信這些內容將在實踐中得到應用,并關注營商環境和企業自我經營能力的問題,切實推動企業食品安全主體責任的落實。

      值得注意的是,安全作為公共物品也必須發揮政府的監管作用,在組織整合之后,政府監管的效能也應當成為重要的目標取向,引入各種檢查、信用機制以及利用數字技術展開監管,正成為提升政府監管效能的重要內容。中國食品生產存在經營主體數量較大、產業鏈條復雜、企業信用問題突出的現狀,食品安全監管僅依靠政府監管力量顯然獨木難支,故而利用第三方展開自下而上的監管形式也是極為有益的,如依靠第三方審核,提高食品生產經營主體的合規率。在第三方組織中,消費者協會、行業自律組織應當發揮重要的作用,既能夠代表企業與政府溝通,又能夠與消費者共同維護安全權益。食品安全社會共治的框架之下,消費者舉報是食品社會共治機制中的重要環節,對此無論是立法還是行政實踐均極為重視,各地政府制定和完善了食品安全舉報制度,鼓勵消費者對食品不安全生產經營信息進行舉報,有些地方的獎勵金額最高可達到30萬元。建議《企業落實食品安全主體責任監督管理規定》在實施過程中能將第三方組織的作用予以考量,真正形成社會共治的局面。

      總之,無論是中國還是域外,食品安全監管是一項長期而艱巨的任務,每天大量的食品上市供應,食品與環境、農業耕作、生產工藝等相關聯,潛在風險隨時存在。對于食品安全事件,不能僅僅采取行政處罰的監管方式,還要從社會共治的視角,探討政府、企業等主體各自的責任,從監管與合規良性互動出發,進一步創新監管理念、監管方式,堵塞漏洞、補齊短板,推進食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化。

     

    《中國食品報》(2022年10月13日03版)

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